Про генеральний план та міське планування Берліну

Катарина Георге, консультант Департаменту містобудування та архітектури Київської міської державної адміністрації. Публічна лекція 29.10.2015

Про планувальні системи міст

У кожній країні своя система планування. Я мала справу з французькою, британською, німецькою і залишками радянської системи планування, яку ми отримали у Східному Берліні. Також я мала справу з цікавими прикладами, наприклад, у Сирії, де довелося працювала із залишками французької і радянської систем планування.

Деякі з цих систем є дуже жорсткими і ніяк не можуть змінюватися протягом років, і це сьогодні є проблемою для міст, які швидко змінюються. Основною потребою системи планування є гнучкість, адже їх потрібно часто міняти, аби встигати за розвитком міст. Тому планувальна система повинна скеровувати розвиток міста, а не лише реагувати на вже існуючі виклики. Я система є застарілою, планування є застарілим – то це хороший привід для різних сторін не зважати більше на планування взагалі. Тому в найкращих випадках план повинен бути попереду розвитку, це не має бути реакція тоді, коли вже запізно.

Паралельно до планувальної системи нам потрібна система громадського контролю, громадської участі. Важливою частиною є те, аби план був простим, в ньому не має бути надто складних речей – це дозволить просто реагувати на зміни. Іншим важливим питанням є те, що план має бути сталим. І на кожній стадії, на кожному рівні мають враховуватися питання клімату і охорони навколишнього середовища.

Аби створити такий план, треба починати з логічної структури, це означає, що плани мають будуватися один на одному. І на додачу до генерального плану потрібен так само набір неформальних планів, які підтримують основний формальний план. При цьому на кожному рівні має бути єдина система розвитку планування, і ця система має відповідати потребам на кожному рівні. Отже це означає, що має бути єдина форма прийняття рішень, єдина форма впровадження.

 

Система містобудівної документації Берліну

 Берлін можна легко порівняти з Києвом. Він трохи більший і організований трохи щільніше. Але спільним є розташування по обидва боки річки і досить регулярний, послідовний розвиток міста до його меж. Адміністративні районі утворювалися історично, потім природно місто зростало, включали навколишні селища та села. Звичайно, ці адміністративні райони збільшувалися по мірі зростання міста, і коли після об’єднання Берліну стало надто багато районів, було вирішено об’єднати по 2 райони під однією адміністрацією.

Розробка планування Берліну інтегрована у національні німецькі правила планування та в планування навколишніх територій – області чи землі, гармонізовано з плануванням інших територій навколо міста. Головною для Берліну є ідея компактного міста, без захоплення заміських територій.

У нас є 2 типи містобудівної документації. Одна – це плани та зонування, вони досить загальні. Також є більш деталізований плани, які стосуються окремих проектів та окремих регіонів, а не всього міста, ними регламентуються окремі заходи. Але ці плани походять не з порожнього місця – вони є нашаруваннями проектної документації, особливостей зонування, транспорту, житлової забудови, соціальної інфраструктури та всіх шарів, що визначають життєдіяльність міста.

Основний інструмент планування Берліну – план землекористування, який включає в себе зонінг, його можна порівняти з місцевим генпланом.  Зонінг, який інтегровано в цей план, є дуже загальним, лише на рівні детального планування ми маємо більш детальне регулювання зонінгу. І детальний план, і зонінг, і план землекористування базуються на німецькому законодавстві, але у нас є і спеціальні інструменти для Берліну. Вони стосуються питань навколишнього середовища – це ландшафтна програма і локальний місцевий ландшафтний план.

Як додаток до цих планів є багато неформальних планів, які не мають під собою законодавчої бази, але вони дуже важливі, адже підсилюють офіційний план. Це багатосекторальні плани – проміжні територіальні плани для деяких районів, як генеральні плани і детальні плани для менших територій. Неформальні плани – це стратегічні плани для певних особливих територій, насамперед дуже важливих для міста. Що таке неформальна концепція? Це секторальні плани, наприклад, для зелених зон. Місто замовляє приватним організаціям розробити такі плани.

Секторальні плани – це, наприклад, плани розвитку житлової забудови, виробництва, локальних центрів і житлових комплексів. Плани просторового розвитку територій розробляються місцевими районними адміністраціями в межах своїх районів. Але над цим планом завжди є генеральний план, в якому узагальнено вказано, як ця територія має розвиватися. Наприклад, це район колишнього аеропорту, який було перетворено у парк, план індустріального парку.

Ці плани ми називаємо генеральними планами і вони є базою для детальних планів. І це не лише структурний розвиток міста, а й досить детальний розвиток територій. Ці плани можуть виходити за межі конкретного району, як наприклад генплан центральної частини міста Берлін. Він був зроблений в кінці 1990-х – початку 2000-х років, і його головним завданням було поєднання Східного і Західного Берліну, поєднання двох центрів.  Вздовж річки був запланований новий урядовий район, бо раніше Берлін не мав урядового району.

Участь громадськості у плануванні міста

Дуже важливим для успішного планування міста є участь громадськості у планувальних процесах. Існує дуже багато активістів, груп активістів, які хочуть брати участь і хочуть бути поінформованими у питаннях розвитку міста. У Німеччині громадська участь дуже пропрацьована у законодавчому полі. Розроблена законодавча база для всіх процедур генерального планування, внесення змін до генплану і ландшафтних планів. Ці процедури пропрацьовано вже декілька десятиліть і добре пропрацьовано!

Громадська участь здійснюється у три фази. Перша стадія – початок планувального процесу, на цій стадії ще немає жодних чернеток – але обговорюється завдання і певні альтернативні варіанти вирішення конкретних проблем. І громадяни можуть давати свої пропозиції у спеціально розроблених формах для врахування громадської думки, і ці коментарі та зауваження будуть пізніше інтегровані у процес планування.

На другій стадії перша чернетка з коментарями і зауваженнями обговорюється на громадських слуханнях. На цій стадії, власне, вже є перша чернетка генплану, до неї додаються дослідження з різних питаннях міста. Ця дискусія серед громадськості базується на більшій кількості інформації і більшій кількості даних, ніж перша. Впродовж цієї фази мешканці також у спеціальних формах можуть подавати свої коментарі і зауваження.

На третій фазі існує вже остаточний проект плану, що включає картографічні матеріали та пояснювальну записку. Він демонструється протягом місяця на різних публічних заходах. На цих виставках генплану завжди показують коментарі громадян з поясненнями чи враховані вони, чи ні –  і на якій підставі. На рівні генплану рішення приймається міськрадою, після дискусій у відповідних комітетах міськради. Також збираються тимчасові ради у міськраді по конкретним проектам, до них запрошуються професіонали різних галузей, але лише як консультантів.

Про програму благоустрою

Паралельно з планувальними процедурами є ландшафтна програма благоустрою. Вона є частиною генплану, так само як і ландшафтний план на локальному рівні включений у детальний план. Програма благоустрою включає національну програму охорони навколишнього середовища, це стратегічний інструмент, що допомагає передбачити виклики на майбутнє. Це допомагає впевнитися в тому, що всі проблеми з навколишнім середовищем взяті до уваги і будуть розроблятися на законодавчому рівні.

Ці плани так само показують, де будуть рекреаційні території для громадян, якого роду флора і фауна будуть у цих місцях – і ці питання ставляться на той самий рівень, як і потреби громадян у середовищі. Отже, це така схема, яка показує взаємозв’язок загального плану землекористування, ландшафтного плану та розташовані між ними секторальні програми. Вона має 4 компоненти: 1) захист біосфери, 2) загальна ландшафтна картина, характеристика, як буде виглядати ландшафт міста, 3) баланс усіх природних ресурсів і 4) мережа зелених зон і рекреаційних територій.

Планувальники намагаються поєднати зелені зони між собою, створити зв'язки у вигляді озеленення вздовж вулиць, аби забезпечити безперервність зелених зон міста. Це потрібно для рекреації, допомагає створити більш сприятливі довгі пішохідні маршрути вздовж міста. Так само ці зелені зони йдуть паралельно з велосипедною мережею. Це так само стосується і питань зміни клімату, що все більше впливає на місто. Важливо мати такі зелені пояси, аби очищувати повітря, мати захист від вітру.

 

Про генеральний план Берліну

Тепер більше власне про генеральний план. Генплан або план землекористування вказує основні напрямки як має розвиватися місто. Його постійно модифікують за допомогою консультацій, цей процес здійснює міська рада, адже вона відповідає за це.

У Німеччині, на відміну, наприклад, від радянської планувальної системи,  генплан не є проектом, який треба виконати до кінця. Це є концепція розвитку, він не є завершеним – а тому лишається актуальним. Генплан – це не проект як закінчений продукт, це є стратегія як буде розвиватися місто. Він загалом показує загальне землекористування по місту, як місто заплановано відповідно до стратегічної мети розвитку міста. І так само він повинен враховувати доступні потреби міських громад.

Генплан формулює загальну планувальну стратегію для міста, це інструмент далекого планування, наприклад, на 20 років. Поки я бачу що це дуже схоже з українською схемою, але деякі наступні частини є іншими. Наприклад, на карті не видно різниці між існуючим і запланованим землекористуванням. Вони не показані тому, що в далекій перспективі місто не хоче, наприклад, продовжувати у окремих місцях використання землі так як раніше. Таким чином генплан показує бачення на майбутнє, але не показує існуючого стану, він не показує того, чого не хочеться більше мати в місті.

Це, звісно ж, не означає, що всі ці будівлі та об’єкти мають бути знесені, навіть у далекій перспективі. Все, що реально існує, працює, законодавчо захищене, доки воно там знаходиться. Але якщо щось зникає, зноситься, те саме будувати вже не можна, територія підпадає під нове планування. Наприклад, коли власник фабрики зніс промислові споруди, а у генплані передбачено, що на цій території мають бути житлові квартали, він вже не має права будувати нову фабрику. Для Києва це, наприклад, висотні будівлі, що руйнують силует міста. Так, вони мають право на існування – але поки вони не зникнуть якимось чином. Отже, якщо вважається, що ці будівлі є зайвими, їх не зображають в генеральному плані, але вони фізично стоять законно.

Іншою важливою складовою є те, що генплан зображає межі ділянок, що знаходяться у різній власності. Він не показує нічого що менше ніж 3 гектари – усі менші функції включені у цей квадрат як землекористування, їх дозволено інтегрувати, але це вже питання детального плану. Генплан складається з карт зонування, які пояснюються текстовими записками. Функції визначають кольорами, є 4 основні кольори для житлової забудови, 2 для комерційного використання, зони виробництва, концентрації торгівлі і спеціальних територій. Але на рівні генерального плану мова йде про титульну функцію.

На початку я говорила, що дуже важливо мати змогу змінювати планування час від часу, аби план залишався актуальним. Для змін у нас є спеціальні процедури, вони є так само прозорими і здійснюються за певною формою.

Отже, немає потреби міняти весь план, але деякі частини можуть змінюватися. Нещодавно у Берліні була велика дискусія: чи потрібно розробляти новий генплан, бо існуючий діє вже 20 років, – але вирішили не створювати новий, адже існуючий зі змінами є цілком актуальним.

Ці зміни робляться на 2 сторінках, ми називаємо це листом змін. Там показано зміну зони планування та додаються текстові пояснення, чому це має бути змінене. В ці два листи обов’язково включаються також питання охорони навколишнього середовища.

Про місцевий або детальний план

Не вся територія міста має детальні плани, взагалі дуже мало міст у світі мають повне покриття детальними планами. Зазвичай вони потрібні, якщо пропонуються якісь зміни, з’являються пропозиції нового розвитку. Це може здійснюватися з ініціативи міста, коли місто потребує нової інфраструктури, такі плани можуть створюватися, коли щось потрібно зберегти, наприклад, в історичному центрі. Або ж коли ви хочете поміняти функції територій, наприклад з виробничої на житлову, чи коли інвестор р хоче запропонувати свій проект.

Для детального плану зонувальні категорії є більш точними. Детальні плани включають в себе зонування території, забудову території або пояснення, які частини цієї території мають бути залишені без змін. Відповідає за детальні плани зазвичай районна адміністрація, однак є деякі винятки, наприклад, коли йдеться про загальноміський масштаб. Тоді детальні плани розробляються на рівні міста. Вони є обов’язковими для виконання і адміністрації, і приватних інвесторів в межах району свої юрисдикції.

Як і генеральний план, планування може бути гнучким і на рівні детального плану – для цього розробляється матриця змін. Але так само він вказує певні обмеження, які не можна порушувати на рівні детального плану. Прописано певні відносини між департаментами планування на міському рівні і на рівні району, департамент на міському рівні може дати певні обмеження або заборонити певні дії на рівні району. Але якщо йдеться про питання загальноміського чи загальнонаціонального масштабу ,міський департамент може впливати на роботу районного.

У детальному плані визначається поверховість будівель, лінії, вздовж яких потрібно будувати, де є будівельні «вікна» – місця, де можна будувати. Показані транспортні зони,пішохідні зони, комунікаційні коридори. Коли вказуються межі забудови, вказується і яка архітектура має бути. Ми зазвичай намагаємося уникнути, аби використовували лише один архітектурний проект.

Для того, аби розпочати громадське обговорення, корисно мати альтернативні проекти. Такі альтернативні проекти можна отримати внаслідок архітектурних конкурсів, зазвичай таке робиться, коли мова йде про важливу територію. Коли йдеться про малу територію – все зводиться до воркшопу з архітекторами. Це означає, що архітектори не змагаються між собою, а працюють разом над певною територією.

Вже декілька десятиліть ми практикуємо, що до конкурсів допускаються і громада, і інвестори. Наприклад, це може бути архітектурно-інвестиційний конкурс як основа для детального плану – це те, що може зробити місто, коли немає грошей або їх дуже мало. Детальне планування – тривалий і дорогий процес, отже, якщо йдеться про нову інфраструктуру, місто може попросити приватного інвестора зробити цю роботу для нього. Є певний контракт між містом і інвестором, і в цьому контракті зазначаються права і обов’язки і міста, і інвестора.

Наприклад, якщо територія належить місту, то територію можуть надати інвестору. Місто забезпечує легальний процес планування, технічну інфраструктуру. Часом місто зобов’язується перекривати дорогу, змінювати громадський транспорт на час будівництва, а інвестор може, наприклад, заплатити за планувальний процес та забезпечувати неформальне планування. Так само інвестор може фінансувати будову дитсадка чи школи, оплачувати таку інфраструктуру як тротуари, місця для паркування.

Попередній переглядДолученняРозмір
Система планування на прикладі Берліну.pdf3.83 МБ

Додати новий коментар

Ви сповіщаєте про орфографічну помилку в наступному тексті:
Щоб надіслати повідомлення, натисніть кнопку нижче.