Участь громади у плануванні міста у місті Портланд

Алан Слайфер, радник міського голови Києва. Лекція 27 жовтня 2015 року. Департамент містобудування та архітектури міста Києва.

Про Портланд та взаємодію в рамках міської агломерації

На перший погляд, Портланд – місто не таке велике як Київ, але регіон, агломерація з 25 міст, приблизно такі самі, тут проживає 3-4 млн людей. Портланд, точніше, міська агломерація, дуже подібні до Києва. У Портланді також посередині міста проходить річка, з півночі місто відділено річкою від штату Вашингтон. Доводиться вирішувати і ті самі питання – захисні зони біля річки, підтоплювані території.

У нас немає єдиної основної системи планування, кКожен з 50 штатів – як область в Україні – має своє законодавство, по-своєму приймає закони, і вони можуть відрізнятися. Я вибрав саме це місто, адже у штаті Орегон розвинене законодавство з планування міст, а у Портланді дуже добре сплановане землекористування. Також для Портланда розроблено генплан , що нечасто буває в США.

Разом з тим кожне з 25 міст агломерації має власну систему планування, власні правила, власні механізми участі громади. Однак ці міста працюють як одна одиниця, вони разом працюють над розбудовою регіону. Для цього створено виборний орган з планування, він обирається всіма 25 містами – люди обирають тих, хто представлятиме їх у цьому органі. Колись прийде час, і Київ координуватиме планування не лише районів міста, а й прилеглих районів області.

Про районні громадські асоціації

У Портланді визначено 19 цілей землекористування, і найперша – це залучення громади. У місті зараз відбувається децентралізація, і в кожному з 6 територіальних районів створено по 5-6 громадських районних асоціацій, що займаються питаннями планування міста. У адміністрації є проектувальник, який закріплений за кожним з цих районів, і ця людина відповідальна за співпрацю з кожною з цих громадських асоціацій. Контакти відкриті, і дуже добре, коли громадяни зв’язуються з цією особою.

Про створення системи громадських асоціацій записано в уставі міста, у цих організацій квазіформальний статус  як частини міста. Вони мають дорадчий статус і існують за рахунок людей, яких вони представляють перед містом. Не у всіх містах США є такі організації, але у Портланді було вирішено їх зробити. На веб-сайті міста є пояснення, як вони працюють.

Офіси цих громадських асоціацій – це місце зборів для громадян або коаліцій асоціацій, які хочуть приймати участь у плануванні містобудівництва. Ці офіси дуже важливі, адже знаходяться в одному місці, люди знають, якщо в них є питання з цієї сфери – вони знають, куди йти. Окремі  районні організації у Києві цілком можуть бути адаптовані до цих функція. Думаю, щось такого типу такого має бути започатковано в Києві, бо дуже великий розрив між громадянами і органами влади.

Районні громадські асоціації можуть робити декілька речей. Перш за все, це перша інстанція, куди йдуть забудовники зі своїми пропозиціями. Кожна така асоціація має як мінімум одну людину, що добре розбирається у землекористуванні та будівництві, і ця людина може у невеликих групах пояснює, що планується. Деякі з пропозицій, що подаються забудовниками, якщо вони не складні, не обов’язково презентуються на зборах. Але якщо мова про складні проекти – забудовник має до подання документів на отримання дозволу на будівництво обов’язково представити проекти.

Обов’язково проводяться громадські слухання, якщо проводяться якісь великі плани чи процеси в місті. Також оголошуються терміни для подання пропозицій, організують групи, які виробляють коментарі і пропозиції. Коментарі мають консультативний характер – вони можуть прийматись до уваги чи ні,  – але якщо люди від громади, що будуть презентувати свої думки, добре підготовлені – на громадських слуханнях це краще сприймається. Але в будь-якому разі всі знають, що буде відбуватися – і забудовник, і громада.

Громада має декілька можливостей для участі. Так, можна відслідковувати в режимі он-лайнн видачу дозволів, в районному офісі людина може переглядати плани, задавати питання особі, яка займається цією справою, і представник місцевої громадської асоціації завжди допоможе – якщо людина не знає до кого звернутися.

 

Про особливості системи планування Портланда

В штаті і в місті планування вважається довготерміновим процесом, мета планування – встановити або написати правила. Правила пишуться у вигляді так званих політик, вони не такі суворі як постанови – аби вони могли коригуватися. Вони включають стратегію і майбутній погляд на місто, а також інструменти, аби можна було працювати з умовами, які змінюються. Це юридичний процес, що робиться на рівні міста.

Друга важлива частина – це процес прийняття рішень і розгляду справ, тобто яким чином правила можуть застосовуватися в конкретних випадках для будівництва та землекористування. І тут виникають два різні процеси: один – дискреційний, це формальні слухання, які проводяться дуже подібно до судового засідання. Дискреційне рішення розглядається по правилах, процедурі, по якій має розглядатися, і може оскаржуватися. Цей вид слухань застосовується переважно до земельних питань. Інший вид слухань – недескриційні, коли пішення вимагає чіткої відповіді «так» або «ні», і переважно такі слухання проводяться щодо конкретних будівель: чи можна будувати, чи ні.

В міській раді є два департаменти, що пов’язані з плануванням міста. Це Бюро планування та стійкого розвитку, яке розробляє правила, які називаються Код зонування. Другий підрозділ – це Департамент будівництва, дуже подібний до українського ГАСКу. Він виконує перегляд пропозицій по забудові і видає дозволи, а також розглядає земельні питання під конкретні проекти, приймаючи рішення у форматі «так» чи «ні».

Код зонування складається з правил і норм, його мета – впровадження генерального плану. Код зонування писався багато років, він постійно змінюється. Цей кодекс зонування був розроблений на рівні міста, це документ міста, а законодавство штату робить базу, але не вказує, як ми маємо писати закони міського рівня. Кожне місто може писати власний кодекс  планування та зонування. У США ці кодекси можуть бути дуже суворими чи навпаки дуже м’якими, але ніколи так не буває, що вони з’являються за одну ніч, це довготерміновий процес.

Для громадян найважливішими є розділи 700, 800 та 900. Коду зонування. 700 – це управління кодексом та процедурами. Правила та стандарти, що описують різні види перегляду справ. Який процес, як подавати справу до перегляду, які органи переглядають, як провадяться громадські слухання. 800 – це питання погодження з умовами, це означає, що якщо умови будуть прийняти – то може бути позитивне рішення. Або може бути перегляд генерального плану – якщо є потреба збудувати багато багатоповерхових чи котеджів. Якщо планується збудувати будинки зі специфічним дизайном чи в історичних районах – практично все, що планується в даному районі проходить через справи перегляду, аби пересвідчитись що пропозиції відповідають стандартам району. Якщо пропонується перегляд генерального плану – пропозиції змін теж проходять через процес перегляду.

900 – найважливіший для людей, адже тут пояснюється дуже спеціалізована мова міського планування: як робити виміри, що таке категорія використання. Для людей, які планують надавати пропозиції, потрібно розумітися на цій термінології. Важливо, аби пропозиції були чіткими, ясними – якщо людина не може пояснити свої думки у термінах, то ці пропозиції не будуть розглянуті.

 

Про підходи у громадських слуханнях

Пропозиції щодо планування проходять громадські слухання, і це досить довга процедура. Коли застосовується дискреційний підхід – мають бути використані критерії, на них має базуватися обговорення, аби чітко вказати як прийнято рішення. Коментарі мають дати чітке пояснення – пропозиція задовольняє чи не задовольняє ці критерії. Якщо під час громадських слухань хтось підіймає руку і каже – «мені це не подобається», то ніхто не зважає на такі зауваження, все має бути відповідно критеріїв. З іншого боку, якщо забудовник, який представляє громаді свою пропозицію, має зобов’язання довести, що його пропозиція відповідає всім критеріям. Забудовник не може сказати: «я хочу побудувати те що я хочу».

І особа яка відповідає за проведення громадських слухань – має прийняти рішення про відповідність критеріям. Якщо одна чи інша сторона конфлікту дає подання про вирішення, рішення має бути прийняте виключено на основі критеріїв. Для того аби прийняти нормальне рішення, громадські слуханні мають бути добре організовані – як з боку міста, так і з боку громади і забудовника. Дискреційний перегляд також використовується, коли потрібно внести якісь поправки в зонування або використання з якимось умовами.

Недескриційний підхід, коли мова йде про якись будинок, передбачає цільові критерії – наприклад, яким має бути відступ від краю вулиці. Ви як подавач заяви маєте довести на слуханнях, чому ви хочете саме так побудувати будинок, рішення може бути оскаржене, але це дуже нелегко. Головна мета при такому підході – цілі мають бути дуже чіткими, вони всі викладені у класах зонування. 

Про громадське повідомлення

Кожен з цих переглядів вимагає повідомлення громади. Це повідомлення має бути підписано та відправлено у громадську асоціацію району, його вивішують на веб-сайті та розсилають всім власникам майна у певній відстані від новобудови під розпис, особливо якщо вона може вплинути на існуючу власність. У повідомленні також вказані всі громадські організації, які мають до цього відношення, аби люди знали, до кого звернутися за відповіддю.

Дуже важливо, що жодне рішення не може бути прийнято, поки це повідомлення не розіслано громадянам і по ним не прийнято рішення. Громадське повідомлення має бути повним, правильно складеним, містити плани і схеми – бо інакше процес буде зупинено. У повідомленні – під розпис надається,  з планом схемами. Документи які забудовник має представити громаді – це повний пакет документів, реальні інженерні плани і документи, креслення.

Якщо документи всі є – то забудовник може подавати на отримання дозволу. Ніхто не може розпочати будівництво просто на підставі декларації. Процес починається до початку прийняття рішення про дозвіл будівництва. Але існує обов’язок надання дозволів, прості заяви і обіцянки не є доказом. Обов’язок надання доказів покладається на заявника або забудовника.

Дуже багато залежить від того, як подано пропозиції. Від того, як люди організовані чи неорганізовані залежить як люди можуть відстояти свої інтереси. Районні асоціації допомагають людям, кожен хоче, аби були нормальні забудовники. Аби заохотити людей активно брати участь у процесі землекористування і місто планування, краще аби скаргу подавали від асоціації, адже їм не потрібно платити збори. Якщо по якісь справі є пропозиції – то краще подавати через асоціації, адже має більшу вагу. Це допомагає людям організуватись, аби вони добре подумали, що саме пропонувати.

 Важливо, що в усіх повідомленнях визначено конкретний час подання пропозицій. І мають бути подані саме у цей час. Загалом є 5 категорій справ відповідно до типів складності і додаткова – зміна до генерального плану. Справи по різним категоріям мають різний термін для надсилання повідомлення та надання пропозицій, якщо справа складна і вимагає обговорення – це може бути декілька місяців.

Як вже говорилося, все має відповідати критеріям, коментарі, які йдуть від громади також мають відповідати критеріям. Питання по впорядкуванню можуть бути хорошим – відповідати критеріям – або краще. Виявленими фактами вважається пояснення, чи пропозиція відповідає критеріям, чи ні. Якщо не відповідає – можуть бути висунуті умови, за яких може бути прийняте недескриційне рішення. Можливо, в разі якогось побудови великого будинку громадські організації можуть попросити, що треба кращу транспортну розв’язку чи більше парків, але це процес, що враховує і інші інтереси. Так, умови можуть бути непропорційними і з боку громад – коли вимоги зависокі.

 

Чому це все робиться? Це захист інтересів інших власників, захист їхнього майна. Головним завданням є не просто встановити правила, а встановити баланс інтересів між різними власниками. Якщо хтось щось хоче побудувати, і ця будівля може вплинути на іншу власність – це питання для розгляду. Так процес землекористування стає збалансованим, адже захищає і права забудовника, і права громади.

У забудовника є можливість надати свої пояснення перед громадою і в разі, якщо справа розглядається, є період подання пропозицій і коментарів. Якщо ж забудовник порушує – його зупинить поліція, далі суд прийме рішення. Будівництво буде зупинено у разі порушень, забудовника можуть подати у суд щодо фінансової відповідальності. Люди або можуть подати як кримінальну справу, або через сплату фінансових компенсацій.

Зазвичай забудовник не хоче порушувати цей процес, бо не хоче, аби в нього була погана репутація. Забудовники дуже сильно сперечаються по кожній справі. Але якщо програли – то вже програли. Існує і система подання скарг на різні рівні, і вище ніж рівень міста. Якщо людина вважає, що вона не отримала відповідей або рішення на рівні міста – може подавати скарги на рівень штату. Але для цього система судів також має працювати.