Бюджет участі: історія і польський досвід

Ідея створеня партисипаторного бюджету – коли самі мешканці пропонують і затверджують проекти міського розвитку – народилася у бразильському місту Порто-Алегро у 1980-х роках. Це период, який складно назвати спокійним. Сама історія Порто-Алегро, історія партисипаторного бюджету – це історія змін, що відбувалися в суспільстві. На сьогодні місто – 1,5 млн мешканців, тоді це було 10-е місце по населенню у Бразилії. Порто-Алегро – великий річник порт і потужний освітній та промисловий центр.

Про це розповідали Юстина Пивко, координатор партисипаторного бюджету, Центр громадських комунікацій, м.Варшава, та Борис Мартеля, громадська організація «Топографія», м. Лодзь, на семінарі «Громадській бюджет – версія 1.0 для України», що відбувся у м.Києві 25 листопада 2015 року.

У Бразилії була військова диктатура до середини 1980-х років, перші демократичні вибори відбулися лиш е у 1974 році. Зростало незадоволення мешканців міста, у місті Порто-Алегро не лише зменшувалося вплив диктатури, але й одночасно активізувалася низка проблем економічних і соціальних: низький рівень податкових надходжень, соціальні проблеми, високий рівень корупції.

Існувала велика житлова проблема: відбувалася стихійна урбанізація, помешкання не витримували жодної критики. Це самовільна забудова у вигляді прибудов, розросталися фавели. Всі вільні земельні ділянки знаходилися під контролем 15 потужних сімейних кланів, не було земель, що належали місту і де можна було вести житлове будівництво. Тобто домінувала олігархія, а вплив органів місцевої влади був надзвичайно низький, дитячі садочки, лікарні, школи перебували у занепаді.

1980-ті роки – це час активізації мешканців. Люди починають об’єднуватися, зростає кількість громадських організацій, створюються школи самби, спортклуби. Люди починають об’єднуватися і щось робити, формують міські рухи за різними напрямками. Ідея втілення бюджету участі чекала на втілення 5 років, і коли у місті до влади прийшла ліва робітнича партія, вона стала реальною, відбулося  запровадження партисипаторного бюджету. То був не спосіб активізації мешканців, а комплексна програма, що передбачала певний спосіб керування містом. Ця ідея вписується у дві концепції – прямої демократії і лібералізації, тобто обговорення.

Ми знаємо, що у моделі прямої, безпосередньої демократії мешканці можуть приймати рішення без посередників, без депутатів, а з іншого боку, це відбувається у процесі дискусій. Чому влада погодилася на такий план? Бо коли мешканці вибирали депутатів, ця схема вже не діяла. В Порта-Алегрі функціонував тематичний бюджет і бюджет мікрорайонів. Однак від ідеї до реалізації конкретного проекту передував дуже довгий шлях.  Все починалося з зібрань на рівні мікрорайонів, коли люди збиралися і обговорювали проблеми, які їх турбують. В рамках цих зібрань обиралася ініціативна група, що контролювала процес реалізації.

Але були створені ще й більші міські групи, завданням яких було перетворення ідеї на конкретний проект. Голосування не виглядало так, як ми це знаємо зараз. Для того, аби вписати конкретні ідеї в конкретні проекти, застосовувалися математичні схеми, розрахунки. Але в принципі створення такої системи мало на меті вирівнювання шансів різних мікрорайонів. Ідея полягала в тому, що ті мікрорайони, що мали меншу кількість мешканців, але голосували активніше отримували більше коштів, ніж великі і неактивні.

1990-й рік – близько тисячі мешканців взяло участь у цьому процесі, відносно небагато. Паралельно відбувалося багато неформальних зустрічей, загалом в якихвзяло участь 200-300 тисяч мешканців. При опитуванні громадської думки навіть ті, хто не брали участь у дискусіях, висловилися, що такі дискусії потрібні. Що є важливо, що і у інших містах Бразилії мешканці розподіляли 100% інвестиційних коштів. Тобто жодне рішення стосовно будівництва дороги чи школи не приймалося депутатами чи мером – лише мешканцями.

За великим рахунком, експеримент вдався, адже було досягнуто всіх цілей. Ці кошти використовувалися за побажаннями мешканців, вдалося підвищити рівень життя мешканців. Люди бачили, що кошти використовуються раціонально, і більш охоче сплачували податки. Відповідно, вдалося покращити інфраструктуру міста.

Ідея з бразильського міста почала розповсюджуватися. Починаючи з 2000 року, вона прижилася вже і на інших континентах. Ніхто не зможе сказати, скільки бюджетів участі у світі запроваджено, адже існують різні моделі. Тобто беруться до уваги різні соціальні, культурні, політичні чинники. Так у Порто-Алегро це був результат тиску який чинив громадський рух на органи влади. Основним елементом є визначення що саме є партипаторним бюджетом. Це без сумніву демократичний процес, в основі якого є кошти, розподілом яких займаються безпосередньо мешканці. Голос, побажання мешканців є обов’язковими до виконання. Другий елемент – цей бюджет має мати циклічний характер, тобто проекти розраховані на впровадження протягом одного року, і процедура повторюється щороку. Власне, такий вид бюджету може бути запроваджений у будь-якій установі на будь-якому рівні – на рівні міста, мікрорайону, школи, будинку культури.

 

ПОЛЬСЬКИЙ ДОСВІД БЮДЖЕТУ УЧАСТІ

У Польщі вперше бюджет участі з’явився у 2011 році, з кожним роком їх ставало все більше, спостерігається стрімке зростання кількості міст, що запроваджують такий бюджет. Обсяги бюджетів участі у Польщі – від 40 тисяч до 60 млн злотих, від 0,002% до 3,4% від загального бюджету міста.

Що стосується активності мешканців – то це від 2% до 40%. Втім, активність голосування залежить від того, кому дозволено голосувати. Наприклад, у Варшаві голосувати можуть всі – від дітей до дорослих. Десь – після певного віку, залежно від прописки.  У Польщі немає закону про принципи партиципаторного бюджету, кожне місто або район приймають рішення про запровадження такого бюджету відповідно до власних моделей. Все це набуває форму суспільного договору. Наприклад, місто зобов’язується, що всі обрані проекти будуть реалізовані. На сьогодні в Польщі триває дискусія, чи потрібно приймати офіційний документ на рівні держави, чи міста будуть приймати на своєму рівні.

Коли вперше виникла ідея запровадити партиципаторний бюджет у Варшаві, то супротивники казали: якщо мешканцям дамо право розпоряджатися коштами – то отримаємо качелі у центрі міста, якісь пристрої, аби кататися на лижах, – тобто, щось що поза межами здорового глузду. Але ми переконалися вже 2 роки поспіль, що цього не відбувається, ми бачимо, що всі проекти стосуються проблем повсякденного життя. І мешканці міста можуть мати активну участь і впливати на прийняття рішень у місті. Завдяки цьому механізму нам вдалося переконати деяких політиків, що мешканці можуть брати участь у прийнятті важливих рішень.

Нам вдалося завдяки цьому зменшити ту відстань, що відділяла органи влади і мешканців. Нам вдалося створити величезну базу потреб мешканців, і ми бачимо, на що мешканці міста звертають увагу і чого вони потребують. Дуже позитивним моментом є соціальний вибух активності мешканців. Власне в Варшаві 170 тисяч мешканців взяло участь у голосуванні, надійшло біля 2000 проектів. Ті особи, які свого часу мали якісь ідеї і намагалися достукатися до органів влади, нарешті отримали змогу реалізувати свої ідеї. Цей процес дозволив виявити нових громадських лідерів, які співпрацюють з органами влади і здійснюють контролюючу функцію.

Люди навчилися об’єднуватися навколо ідей і проектів. У Варшаві передбачено, що коли декілька проектів стосуються одного об’єкта – то є можливість їх поєднати. Люди навчилися співпрацювати між собою, оскільки приклади доводять: варто об’єднуватися – так є більше шансів на реалізацію проектів. Треба сказати, що бюджет участі – це дуже класний інструмент навчання: як утворюється бюджет, як функціонують органи влади, – та він надає зворотній зв'язок, демонструє, як вони працюють. І ми досі вчимося як розмовляти з мешканцями.

Звичайно, проблеми не зникають, вони є. Є де цей процес більш успішний, десь поганенько. Без огляду на те, що є чимало публікацій, як це запроваджувати бюджет участі, це інколи не береться до уваги. Якщо немає потужного громадського руху – групи експертів, що акцентує увагу на якихось змінах, то один раз прийнятий бюджет функціонує, не маючи кінцевого передбачуваного ефекту. Дуже багато залежить від місцевих акторів – мешканців і органів влади. Ця модель як в Польщі, на відміну від бразильської, не сприяє обговоренню, деліберації, не мотивує до широкої дискусії.

В менших групах з’являються нові лідери, активісти, але варто у більшому масштабі дивитися на те, що хочуть мешканці. Треба сказати, що в місті є більш і менш активні лідери, але у Порто-Алегро шляхом низки зустрічей потрібно здобути голоси, а не просто отримати підписи. Це одне зі звинувачень по відношенню до наших бюджетів, коли існує багато проблем іншого характеру – достовірності голосування, відкритості проектів. Часто це робиться по інерції, і складно внести необхідні зміни.

Три роки тому, коли в Лодзі ми починали наш бюджет, – ніхто не знав, як це має бути. А пройшло три роки – і у партисипаторному бюджеті розбираються майже всі. І відповідно в Лодзі існує застереження, якщо процес вже 3 роки відбувається нормально, – то може нехай так і далі відбувається. Але мені дуже приємно, коли я веду тренінги стосовно оцінки проектів у Варшаві, бачити рішучість до змін.

Ми кожного року проводимо оцінювання, це викликає незадоволення мешканців, тільки звикають до одного – а тут зміни знову. Наприклад, останнім нововведенням була заборона приносити бланки голосування за всіх – зараз кожен особисто має принести свій бланк і проголосувати. Ми стикаємося з такою проблемою, коли бюджетні організації, потужні установи збирали бланки і вкидали пачками, це спотворює процес голосування.

Варто почути думки і тих, хто виключений з активного життя, адже зазвичай бюджет участі орієнтується на середній клас населення. Може варто подумати над способом розподілу коштів, аби задовольнити потреби різних груп у різних куточках міста. Варто було б відійти від гри з переможцями і переможеними і перейти до гри з найбільш значущими проблеми і найменш значущими.  Але варто зберегти і дух авантюризму, аби експериментувати, вчитися. Багато мікрорайонів бояться нововведень і притримуються традиційних схем. Тому я також закликаю, аби ви не почивали на лаврах і намагалися зробити процес більш цікавим і дієвим.

Думаю, якщо цей процес буде циклічним – вийдуть проблеми, яких не було раніше, з’являться нові зацікавлені сторони. Ми маємо враховувати і протести тих, проекти яких не пройшли, розглядаємо можливість, аби при голосуванні були не лише голосування «за», а й голосування «проти».

У Варшаві весь бюджет розділено між мікрорайонами, 18 мікрорайонів, є 18 окремих партисипаторних бюджетів. У Варшаві трошки відмінна адмінструктура – кожен мікрорайон має свої органи влади, які об’єднує мер. І ми думаємо, що робити, аби вийти на міський рівень.

У Польщі немає партиципаторних бюджетів, які б зосереджувалися на тематичному поділі проектів. По великому рахунку, основний поділ – проекти або загальноміські, або районні, або мікс. І, напевно, якби був загальноміський партисипаторний бюджет Варшави, він би мав тематичний характер. Ну, я думаю, розмова стосовно цього у Варшаві відбудеться у грудні, але йдеться про масштаби міста.

Можна ввести ліміт сум на певні завдання, виділити проекти на великі, середні і малі, дуже багато варіантів.

 В Лодзі було виділено 60 днів на подання проекту, за перші 30 днів подали лише 1 проект. Після цього з’явилося багато критичних статей, що мешканці інертні. Після цього надійшло 900 проектів, з них 600 – в останній день. Ми робили для журналістів у Варшаві спеціальні зустрічі, аби розповісти, що таке партиципаторний бюджет.

У Варшаві проекти перевіряють працівники міської ради, ті, хто відповідає за цей напрям. Є певні критерії аналізу: ці завдання мають входити в компетенцію міста, повинні бути реалізовані протягом року, повинні мати загальнодоступний характер, відповідати бюджету в межах заявленої суми, бути реалізованими на ділянці, яка є власністю міста. Якщо це приватна територія – то має бути дозвіл приватних осіб, а також відповідати місцевим стратегіям і програмам.

Якщо необхідно внести зміни у проект – ми контактуємо з а автором проектів. Ми не залучаємо додаткових експертів, якщо виникають сумніви – то проводимо повторну перевірку. Цього року ми ввели процедуру оскарження стосовно результатів перевірки, можна подати апеляцію –  але до цього ще не доходило. Є також формальна оцінка з юридичної точки зору. Але наголошую: працівники департаментів лише оцінюють, чи можна реалізувати, і не висловлюють власної думки доцільно робити проект чи ні. Остаточне рішення – за місцевою громадою.

Попередній переглядДолученняРозмір
2015-11-20-BP-W-POLSCE-1.pdf1.65 МБ

Додати новий коментар

Ви сповіщаєте про орфографічну помилку в наступному тексті:
Щоб надіслати повідомлення, натисніть кнопку нижче.